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贯彻新发展理念 服务新发展格局 推动“证照分离

  “证照分离”改革是新形势下落实党中央、国务院决策部署,纵深推进“放管服”改革的重要举措。通过“证照分离”改革,加速转变政府职能,以更为开放包容、公平公正的新发展理念,提升市场制度竞争力优势,推动建设现代化经济体系,实现高质量发展。

  “证照分离”改革是商事制度改革的深化拓展,是为更好地回应市场诉求,破解“准入不准营”“办照容易办证难”的堵点痛点,探索并创新的一项重要基础性工作。旨在通过改革审批方式,大力推进涉企事项减环节、减材料、减时限、减费用,充分体现了商事制度改革注重简政放权和减少行政审批的鲜明特征。

  “证照分离”改革是党中央、国务院交给上海的一项重大改革任务。从2015年底率先在浦东新区试点到全市复制推广,从部分许可事项探索到涉企许可事项全覆盖,上海始终以问题为导向,蹄急步稳地持续推进各项工作,改革成效明显。

  一、上海“证照分离”改革围绕“1+3+X”构建制度

  (一)“1”是以“一网通办”为抓手,促进改革事项快办好办。坚持将“证照分离”改革和“一网通办”改革协同联动,注重形成更大的改革合力和综合效应。以全市通办、全网通办、只跑一次、一次办成为目标,率先探索政务服务“一网通办”,把“一网通办”作为深化“证照分离”改革的关键依托和提高办证效率的重要手段,着力推进业务流程革命性再造。

  (二)“3”是聚焦改革核心三要素,实现改革成果可持续、可复制、可推广。一是聚集事项清单。梳理形成国家、市、区三级企业许可事项全覆盖清单,建立动态评估、分类施策、滚动优化的清单管理制度。二是聚焦改革方式。确立形成“进四扇门”的分类改革方式。第一扇门直接取消审批,注重协同配套,第二扇门审批改为备案,注重当场办结,第三扇门实行告知承诺,注重信用监管,第四扇门优化审批服务,注重简便透明。三是聚焦监管模式。建立以信用为基础的新型监管机制,按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则,确定监管职责、健全审管衔接。坚持政府主导、企业自治、行业自律、社会监督,健全多元共治、互为支撑的协同监管新格局。

  3、“X”是以多方位法治供给为保障,推动改革举措系统集成形成合力。始终坚持“重大改革于法有据”,推动持续深入深化。2015年底启动的第一轮改革试点,国务院出台了《关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定》,明确对11部行政法规和文件暂时调整;上海出台了《关于开展“证照分离”改革试点在浦东新区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》,明确了地方性法规“一揽子调整”和“向后滚动调整”的机制;本市各审批部门及时出台贯彻落实方案,确保推进改革。2019年12月1日起,在自由贸易试验区实施的“证照分离”改革全覆盖试点,上海共计519项、涉及本市35个部门,除国家及地方层面的法律法规立改废释外,各部门均根据具体事项改革实践,出台相关落实文件。截止目前,累计制定工作方案、操作办法和管理制度87项、制定告知承诺书格式文本77份,切实做到改革与法治双轮驱动、协同共进。

  二、上海“证照分离”改革紧抓“三个关键”推进落实

  (一)紧抓市场主体获得感这个关键。“证照分离”紧扣从政府本位向服务本位转型的要求,推动“进四扇门”分类改革。

  1.对直接取消审批的,确保监管到位。取消审批后,企业持有营业执照即可开展经营,政府部门坚持放管结合、并重,把有效监管作为简政放权的必要保障,形成相互协作、齐抓共管的高效监管机制。

  2.对审批改为备案的,简化备案手续。通过完善备案方式,让数据多跑路、群众少跑腿。

  3.对实行告知承诺的,注重承诺兑现。通过建立审批与信用监管联动机制,开展全覆盖核查。

  4.对优化审批服务的,提高审批效率。主管部门制定并公布准确完备、简明易懂的准入要求,提高办证的透明度和可预期性。

  (二)紧抓探索制度创新这个关键。上海的改革始终坚持制度先行、稳妥推进,在改革中充分发挥制度的引领和推动作用。

  1.首创一个改革方式。全国首创告知承诺管理办法。2018年,根据国务院批复要求,上海在以往探索行政审批告知承诺工作的基础上,经过充分调研和试点实践,制定发布了政府规章《上海市行政审批告知承诺管理办法》,2018年5月1日起正式施行,这是全国范围内对告知承诺制度进行规范的首个创制性地方政府立法。实行告知承诺,一方面推动了政府职能转变,使政府从事前的直接把关,转变为事前的间接把关,通过事中事后监管督促申请人落实审批条件。在“证照分离”改革全覆盖中,上海将“实行告知承诺”的事项数量由国务院下发通知中的60项扩展到了76项;另一方面夯实了主体责任,将诚实信用原则引入行政关系,在行政机关与行政相对方双方承诺和信赖的基础上实施行政审批,推动企业加强自主管理、自我约束,增强企业的法律意识和社会责任意识。据粗略统计,以告知承诺方式发放的许可证数量约占76个审批事项发证总数的72%。

  2.创新两个监管模式。建立了双随机、一公开的监管新模式、“互联网+监管”的监管新制度。深化“双随机、一公开”监管模式改革,完善优化信用监管手段。制定《上海市市场监管局双随机抽查工作指引》,基本统一市场监管部门“双随机”检查内容、方式、依据等,进一步推进本部门27类、76个双随机抽查事项实现全覆盖管理;牵头推进市场监管领域跨部门联合抽查,完善市级层面“16+3”、区级层面“19+X”模式的市场监管领域联合“双随机、一公开”监管联席会议机制,指导各区在全市联合抽查事项清单的基础上,坚持“拓展部门联合监管覆盖范围,将更多事项纳入联合抽查”的工作要求,进一步制定出台区级部门联合抽查事项清单,平均联合抽查39个领域、154个事项、48类检查对象;不断提升“双随机、一公开”监管效能,委托第三方机构独立开展市场监管领域“双随机、一公开”监管改革评估,并探索将随机抽查比例、频次与企业信用风险挂钩,进一步提升抽查针对性、精准性。2019年8月,市政府办公厅印发《上海市“互联网+监管”工作实施方案》,通过大数据、云计算和人工智能等新兴技术,构建以“监管要素标准化、监管方式智能化、监管流程闭环化”为特征的行业综合监管体系;推动建立以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管制度;实现从职能部门“单打独斗”转变为综合监管和“智慧监管”。2020年,市场监管领域相关部门共通过“互联网+监管”系统发起联合抽查254次,同比增加1.6倍。

  3.把握三个“先”机。2015年率先试点。在上海市浦东新区对改革需求强烈、审批频次较高、改革成效显著的116项审批事项开展改革试点,迈出了“证照分离”改革第一步;2016年领先推广。把符合条件的75项试点事项在全市推广实施。2020年争先探索。在持续深化拓展改革覆盖面的基础上,浦东新区争先探索市场准入“一业一证”改革,通过再造审批申报方式、审批审核程序和行业准入方式,实现“一次告知、一表申请、一口受理、一证准营”。以“便利店”行业为例,由改革前的食品经营、烟草专卖、药品器械经营等6张许可证变为1张行业综合许可证;审批时限由38个工作日减少至5个工作日,申请材料由53份减少至10份,填表要素数由313项减少至98项,大幅改善了改革前准入许可环节多、材料繁、时间长的问题。

  (三)紧抓数字化转型这个关键。上海全面推进城市数字化转型,是深入贯彻习近平总书记关于网络强国、数字中国、智慧社会,巩固提升城市能级和核心竞争力的重大战略部署。2020年2月3日起,上海市全面开展经营范围规范化改革试点,统一使用市场监管总局《经营范围登记规范表述目录(试行)》。将经营范围由叙述文字优化调整为规范条目。通过规范条目建立与审批事项、事项部门、审批层级的勾连对应关系,实现“零差错、零距离、零往返”。申请人在一网通办“勾勾选选”即完成经营范围申请,审批部门在“互联网+监管”平台“点点更新”即完成企业登记数据批量接收,让企业真正感受到政府的办理速度与服务温度。

  三、上海推进“证照分离”改革的下一步目标

  2021年,是我国“两个一百年”交汇点全面开启建设社会主义现代化国家新征程、向第二个一百年进军的启动之年,也是“十四五”开局之年。国务院决定在全国范围推行“证照分离”改革全覆盖,上海将贯彻落实新发展理念,推动改革向高质量挺进。

  1.力争成为高标准“一网通办”的标杆。“放管服”改革的最终效果体现在市场主体的感受度上。“证照分离”改革要与互联网政务手段紧密结合,以“一网通办”为载体,实现证照零距离办理,让企业切实感受到身边的行政服务。这不仅符合互联网社会企业、群众的办事习惯,也是政府自身优化流程、整合机构、提升效率的要求。

  2.力争成为高质量推进落实的标杆。深入推进“证照分离”改革,细化四种改革方式,分类推进审批制度改革,把增强改革的可操作性放在首要地位。取消审批事项要突出“管理衔接”,防止监管脱节;备案事项要破解主管部门因有“后顾之忧”而变相审批;告知承诺事项要体现服务的“跨前一步”,当场办结;优化审批服务要立足“严格、创新、协同”,实现“有求必应、无事不扰”,真正做到“寓管理于服务之中”。

  3、力争成为高水平政府治理的标杆。深化“证照分离”改革,围绕企业全生命周期实际需求,以既要放得开又要管得住为前提,全闭环、系统性优化数据采集、协同、共享、应用等各流程环节,推动市场主体登记信息与管理数据更大范围、更深层次开放共享,构建全方位、全覆盖综合监管体系,实现政府决策科学化、公共服务高效化、社会治理精准化。

  风正潮平,自当扬帆破浪;任重道远,更须奋鞭策马。上海市市场监管部门将立足上海发展新的时代方位,践行新发展理念,紧紧围绕构建新发展格局,既立足眼前、解决市场主体“急难愁盼”的具体问题,又立足长远、完善解决市场主体参与市场活动各类问题的体制机制,为市场主体办实事、解难题,切实把好事办实,把实事办好,使“证照分离”改革在新起点上形成新突破,朝着推动形成新发展格局聚集发力。 (上海市市场监管局局长 陈学军)

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